Конституційність як принцип реформування вищої освіти України


Володимир Ковтунець, експерт Програми Альянсу сприяння
зовнішньому тестуванню в Україні (USETI), доцент НАУ

Конституційність як принцип реформування вищої освіти України

Однією з перешкод у системному реформуванні соціально-економічних відносин в Україні є нерозуміння засад конституціоналізму, точніше, домінування у правозастосовній практиці традиціоналізму, на противагу класичному конституціоналізму [1].
Вища освіта – одна із тих сфер, де ці проблеми виділяються досить рельєфно.
Тому нового Закону України «Про вищу освіту» [2], який започатковує кардинальні реформи у вищій освіті, одним із засадничих принципів визначили конституційність.
Одна з проблем правового регулювання вищої освіти – реалізація конституційного права на вищу освіту.
Так, стаття 53 Конституції України гарантує доступність вищої освіти в державних та комунальних навчальних закладах, передбачає право громадян України на безоплатну вищу освіту в державних та комунальних навчальних закладах на конкурсних засадах. Додатковою гарантією забезпечення такого права є конституційна норма про надання стипендій студентам.
Для системного розуміння механізмів реалізації права на вищу освіту, передбачених новим Законом України «Про вищу освіту», слід взяти до уваги такі норми Конституції:
рівноправність громадян України і заборона «привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі,етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками» ( стаття 24);
виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод (стаття 92).
при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття 22);
права іноземців та осіб без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуватмся тими самими правами і свободами, як і громадяни України, – за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України (стаття 26).
Закон України «Про вищу освіту» в редакції 2002 року передбачав порядок доступу до вищої освіти, закладений базовим Законом «Про освіту», прийнятим у 1991 році, до прийняття нової Конституції України 1996 року. Закон передбачав:
конкурсний порядок доступу до вищої освіти відповідно до здібностей особи, незалежно від джерел оплати за навчання;
право позаконкурсного вступу для категорій вступників; причому ці права могли надаватись не лише законам, але й іншими актами законодавства: указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України;
Закон передбачав можливість цільового прийому на навчання у випадках, встановлених законодавством.
Ці норми не відповідали вимогам статті 53 Конституції України, яка не передбачає винятків із правила щодо конкурсного вступу до державних і комунальних вищих навчальних закладів, а також не передбачає цільового прийому до вищих навчальних закладів. Відповідна правова позиція закріплена і в рішенні Конституційного Суду України від 4 березня 2004 року N 5-рп/2004 (справа про доступність і безоплатність освіти): «…безоплатність вищої освіти (безоплатність навчання) в державних і комунальних навчальних закладах зобов’язує державу створити відповідні можливості, за яких громадянин України на рівних конкурсних умовах (частина четверта статті 53 Конституції України) може здобути без внесення плати у будь-якій формі вищу освіту в межах обсягу потрібних державі та суспільству фахівців» [2].
В новому Законі право на вищу освіту визначається статтею 4. Механізми реалізації цього права унормовано приписами статті 44, яка передбачає вступ за результатами зовнішнього незалежного оцінювання .
Стаття 4 уточнює зміст права на вищу освіту відповідно до Конституції України. По суті, що в цій статті здійснено юридизацію конституційного права на вищу освіту [3] з урахуванням практики застосування норм Конституції та згаданого вище рішення Конституційного Суду України.
Частина перша статті гарантує право на вищу освіту і забороняє дискримінацію в залежності від «віку, громадянства, місця проживання, статі, кольору шкіри, соціального і майнового стану, національності, мови, походження, стану здоров’я, ставлення до релігії, наявності судимості, а також від інших обставин». Норми другої частини статті гарантують громадянинові право вибору: вищого навчального закладу, спеціальності, форми здобуття вищої освіти.
Важливою є норма про заборону встановлювати обмеження права на здобуття вищої освіти іншими законодавчими актами, крім Конституції та законів України. Вона відповідає п.1) частини першої статті 92 Конституції України, приписи якого не дозволяють визначати « права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод» іншими законодавчими актами крім законів України. Таким чином, ні указами Президента України, ні постановами Кабінету Міністрів України, ні наказами міністрів не можна встановлювати обмеження права на вищу освіту. Норма актуальна, оскільки до 2014 року обмеження на доступ іноземців та осіб без громадянства до безоплатної вищої освіти встановлювались умовами прийому до вищих навчальних закладів.
Приписи статті передбачають можливість «позитивної дискримінації» осіб, що здобувають вищу освіту, за трьома ознаками:
Створення необхідних умов для осіб з особливими освітніми потребами; мова йде про осіб з вадами фізичного розвитку, які неспроможні здобувати вищу освіту в умовах, які прийнятні для інших осіб;
Підтримка соціально незахищених осіб – осіб, які «потребують соціальної підтримки відповідно до законодавства»; для них має здійснюватися повне або часткове фінансове забезпечення їх утримання у період здобуття ними вищої освіти за кожним освітнім рівнем;
Специфічні умови здобуття вищої освіти, зумовленими особливостями отримання кваліфікації; в цьому випадку можуть встановлюватись необхідні привілеї і обмеження.
В першому випадку Закон зобов’язує вищі заклади освіти (вищі навчальні заклади) створювати належні умови для навчання осіб з фізичними вадами. Вказана норма деталізується у приписах пунктів 9) і 28) частини першої статті 62 Закону. Так особи з особливими потребами мають право на «спеціальний навчально-реабілітаційний супровід та вільний доступ до інфраструктури вищого навчального закладу відповідно до медико-соціальних показань за наявності обмежень життєдіяльності, зумовлених станом здоров’я» і «безоплатне забезпечення інформацією для навчання у доступних форматах з використанням технологій, що враховують обмеження життєдіяльності, зумовлені станом здоров’я». Таким чином, кожен заклад вищої освіти зобов’язаний:
забезпечити осіб з особливими потребами інформацією у доступних форматах (мова йде перш за все про осіб з вадами зору);
забезпечити спеціальний навчально-реабілітаційний супровід для осіб з особливими потребами відповідно до медико-соціальних показань;
забезпечити вільний доступ до інфраструктури закладу, яка може надавати відповідні реабілітаційні послуги (санаторії, пансіонати, тренажерні зали тощо).
Зазначений перелік обов’язків навчального закладу є неповним, як видно із статті 4. Мова може йти про спеціальне обладнання для пересування осіб з порушеннями опорно-рухового апарату та інші заходи для успішного навчання осіб зазначеної категорії.
Другий випадок надає право виплачувати соціально незахищеним особам кошти, необхідні повного або часткового забезпечення їх утримання під час навчання. Порядок таких виплат має встановлюватись законодавством. Для прикладу, мова може йти про повне державне утримання дітей-сиріт. Реалізація цієї норми передбачає прийняття відповідних законодавчих актів.
Третій випадок передбачає здобуття вищої освіти за спеціальностями, які потребують спеціальної підготовки чи особливих фізичних вимог до здоров’я особи. Перш за все мова йде про підготовку за військовими спеціальностями, підготовку працівників правоохоронних органів. Таким чином, допускається встановлення обмежень щодо доступу певних категорій осіб до здобуття вищої освіти за такими спеціальностями.Крім того ця норма дозволяє створювати особливі умови для осіб, які навчаються за певними спеціальностями. Так, наприклад, не буде вважатися дискримінаційною вища вартість навчання за спеціальностями, які потребують більше індивідуальної підготовки, наприклад, за мистецькими спеціальностями, або вища вартість навчання у випадку високої вартості лабораторного обладнання (наприклад, для підготовки фізиків). Ця норма дозволяє, таким чином, встановлювати різну вартість навчання залежно від особливостей освітнього процесу.
Конституція України (стаття 53), гарантуючи право громадянина на доступ до безоплатної вищої освіти на конкурсних засадах, прямо не обмежує кількість таких спроб так само як і кількість різних спеціальностей, які громадянин може здобути безоплатно. Закон уточнює ці норми.
Зокрема, частиною першою статті 4 встановлюється, що кожен ступінь вищої освіти особа може здобути безоплатно лише один раз. Виняток надається особам, які за станом здоров’я втратили можливість виконувати службові чи посадові обов’язки за отриманою раніше кваліфікацією. Цей факт має підтверджуватися висновком медико-соціальної експертної комісії. Передбачено можливість встановлення інших винятків, однак зазначено, що такі винятки можуть встановлюватися лише законом.
Таким чином, особі має бути відмовлено у вступі на навчання за кошти державного чи місцевих бюджетів для здобуття певного освітнього ступеня, якщо вона вже здобула такий ступінь безоплатно за іншою спеціальністю.
Приписами абзацу другого першої частини статті 4 Закону України «Про вищу освіту» право безоплатного здобуття вищої освіти у державних та комунальних вищих навчальних закладах надається особі у випадку, коли «певний ступінь вищої освіти громадянин здобуває вперше за кошти державного або місцевого бюджету». З цієї норми випливає, що освіта не може бути безоплатною, якщо відповідний освітній ступінь здобувається вдруге.
Отже, якщо особа безоплатно навчалася, але не здобула відповідний освітній ступінь, вона при наступній спробі не може претендувати на безоплатне навчання.
Очевидно, що особа в процесі безоплатного здобуття освітнього ступеня може змінити спеціальність, продовжуючи навчання за іншою спеціальністю у тому ж або іншому навчальному закладі, при умові виконання відповідної освітньої програми, якщо навчальний заклад має право збільшити кількість студентів за цією спеціальністю.
Однак, якщо особа, не завершивши навчання на певному рівні вищої освіти, яке оплачувалось державою, вступає на іншу спеціальність, це буде друге здобуття вищої освіти відповідного рівня і воно не може бути безоплатним.
Достатньо дискусійним, як уже згадувалося вище, є обсяг права та осіб без громадянства на здобуття безоплатно вищої освіти. Так, частина третя статті 53 Конституції України гарантує доступ до безоплатної вищої освіти лише громадянам України. Але стаття 26 Конституції урівнює в правах з громадянами України іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах. Винятки згідно з приписами цієї статті, можуть встановлюватись лише законами України.
Тому іноземці та особи без громадянства можуть здобувати в Україні вищу освіту у відповідності з нормами частини другої статті 4 Закону «Про вищу освіту». Перший абзац цієї частини передбачає право осіб, які перебувають на території України на законних підставах, здобувати вищу освіту безоплатно нарівні з громадянами України. До таких осіб віднесено:
іноземців (громадян іноземних держав);
осіб без громадянства;
осіб, яким надано статус біженця в Україні;
осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту;
осіб, яким надано статус закордонного українця.
Закон не визначає зміст поняття «перебувати на території України на законних підставах».
Це поняття відповідно до перелічених категорій визначається спеціальними законами України:
«Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» [5];
«Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту»[6];
«Про закордонних українців»[7].
Перераховані закони чітко визначають поняття законного перебування на території України стосовно іноземців та осіб без громадянства.
Особливо важливою є стаття 44 Закону України «Про вищу освіту». Тут не лише визначено процедури доступу до вищої освіти, але і відповідно до Конституції врегульовано пільгові форми вступу:
скасовано цільовий прийом до ВНЗ;
передбачено, що право на позаконкурсний вступ може надаватися лише законами України.
В сукупності перераховані вище новели законодавства вирішують декілька важливих суспільних проблем:
створюють правові гарантії рівного доступу до якісної вищої освіти;
частково знімають з вищої освіти функції соціального захисту, які для цього рівня освіти є неприродними;
створюють умови для кращого якісного відбору студентів і, як наслідок, для підвищення якості вищої освіти;
забезпечують правові умови для реалізації міжнародних зобов’язань України щодо взаємного визнання кваліфікацій і доступу до освіти, зокрема, відривають можливості для інтеграції вищої освіти у Європейський освітній простір.
Залишилась не до кінця вирішеною проблема позаконкурсного доступу до вищої освіти. У відповідності з принципом конституційності скасування позаконкурсного вступу для соціально незахищених категорій осіб має супроводжуватися заходами їхньої позитивної дискримінації для зрівнювання їхніх можливостей з іншими особами. Це має бути вирішено на наступному етапі удосконалення законодавства про вищу освіту.

Література:

1. Волянська Г., Ковтунець В. Класичний конституціоналізм vs. харизматичний пострадянський конституціоналізм // Юридичний журнал, 2008, № 7, стор. (режим електронного доступу:
http://www.justinian.com.ua/article.php?id=2986.
2. Закон України «Про вищу освіту»// Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 37-38, ст.2004, Режим електронного доступу:
http://zakon.rada.gov.ua/go/1556-18.
3. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини третьої статті 53 Конституції України “держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах” (справа про доступність і безоплатність освіти) від 4 березня 2004 року № 5-рп/2004. Режим електронного доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/v005p710-04/print1391697229661790.
4. Козюбра М.І., Конституційне право на освіту та проблеми реформування законодавства про освіту // Проблеми модернізації та систематизації законодавства про освіту України. Тези науково-практичної конференції, Київ, 27-28 травня 2010 року. – К: Нора-друк, с. 73-75.
5. Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2012, № 19-20, ст.179, режим електронного доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3773-17.
6. Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2012, № 16, ст.146, режим електронного доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/3671-17.
7. Закон України «Про закордонних українців» (в редакції Закону № 4381-VI від 09.02.2012) // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2004, № 25, ст.343, режим електронного доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1582-15.