Реформа адміністративно-територіального устрою України: ілюзії та реалії


Радим Губань,
Національний педагогічний університет ім. М.П.Драгоманова

Реформа адміністративно-територіального устрою України: ілюзії та реалії

Вкрай потрібно посилити прогностичну функцію юридичної науки. Вона не повинна обмежуватися тільки констатацією фактів, а має працювати на перспективу, виробляти оптимальні моделі розвитку державності й правової системи України.

Ю.С.Шемшученко

Останнім часом все частіше і частіше мова йде про необхідність проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні. Хоча необхідно відзначити, що перші заяви про необхідність адміністративно-територіальної реформи в Україні з’явились ще в період перебудови. В 1989 році був запропонований проект, в якому пропонувалося поділити Україну на 13 регіонів, які б мали більш широкі повноваження.
О.В.Скрипнюк теж переконаний, що адміністративно-територіальна реформа є необхідним елементом широкомасштабного реформування в Україні, який забезпечує демократичні трансформації на рівні організації адміністративно-територіального устрою, визначення типології адміністративно-територіальних одиниць, формулювання вимог до їх створення.
Крім того, багато вчених вказують на недоліки сучасного АТУ. Так автори підручника „Конституційне право України” зазначивши, що адміністративно-територіальний устрій України уже не повною мірою відповідає політичним і соціально-економічним реаліям, які склалися в Україні, оскільки переважно був створений ще в 1930-х роках, відзначили, що з огляду на складність соціально-економічних та політичних процесів, що відбуваються в Україні, система адміністративно-територіального поділу потребує свого подальшого удосконалення та законодавчого регулювання.
Цієї ж думки дотримується і Г. С. Філімошина. Вона, зокрема, зазначає: «Необхідність прийняття Закону України «Про територіальний устрій» зумовлена також нагальною потребою відмінити дію застарілих нормативних актів радянського періоду. Мають втратити чинність Указ Президії Верховної Ради Української РСР “Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР” від 12 березня 1981 р. та Постанова Президії Верховної Ради Української РСР «Про практику застосування законодавства про порядок найменування і перейменування адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів республіки» від 29 липня 1980 р. .
Автори підручника “Загальні засади місцевого самоврядування в Україні” також стверджують, що сьогодні в умовах незалежної держави, поділу та децентралізації влади, демократизації суспільства і побудови ринкової економіки існуюча система адміністративно-територіального устрою не відповідає новим умовам і потребує істотних змін.
Професор М. І. Карлін також зазначає, що існуючий в Україні районний та обласний поділ уже не відповідає сьогоднішнім реаліям, особливо економічним та сталого розвитку .
О. В. Скрипник також звертає увагу на те, що, за радянської доби система адміністративно-територіального устрою створювалася волюнтаристськими методами, без урахування історичних, національних, культурних, мовних та інших традицій. М. В. Пітцик, Ю. І. Ганущак, Д. Шиманке, Х. Цимерманн також звертають увагу на те, що починаючи з 60-х років адміністративно-територіальний устрій все більше формувався з огляду на вузько-партійні інтереси, виходячи, наприклад, як кількість членів партії. В цьому вони вбачають одну з причин нинішньої спотвореної, а часом і безтолкової системи адміністративно-територіального устрою.
А от В.Я.Малиновський стверджує, що за радянської влади адміністративно-територіальний устрій в Україні зазнав величезної кількості необґрунтованих трансформацій (зокрема було прийнято понад 1300 нормативно-правових актів щодо створення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць). Тому немає нічого дивного, що керуючий справами виконавчого апарату Хмельницької обласної ради В. Г. Брицький заявив, що нинішня система адміністративно-територіального устрою є настільки архаїчною і суперечливою, що забезпечити спроможність більшості громад виконувати надані законом повноваження просто неможливо . Власне, такої ж думки і А.Б.Гетьман: «Територіальна основа місцевого самоврядування, якою є адміністративно-територіальний устрій, повинна бути змінена для розширення прав і можливостей муніципальної влади .
А О.Г.Кучабський звертає увагу, що у межах низки західних областей частково відображені передвоєнні політичні кордони Австро-Угорщини (Львівська та Тернопільська області), Польщі (Львівська, Івано-Франківська, Рівненська та Тернопільська області), Румунії (Чернівецька область) тощо.
І.Й.Магновський вважає, що реформування АТУ необхідне з огляду на диспропорцію розташування населення, диспропорцію господарського потенціалу територіальних одиниць, етнонаціональний склад областей і регіонів. О.М.Оргієць теж вважає, що на значній території України під час реформування адміністративно-територіального устрою нарівні із соціально-економічним і географічним чинником значну роль відіграватиме етнонаціональний фактор . В.А.Явір також підкреслює, що система адміністративно-територіального устрою не відповідає типу розселення етноспільнот і не забезпечує задоволення етнокультурних потреб усіх членів полі етнічного суспільства .
Значний перелік недоліків правового регулювання у сфері адміністративно-територіального устрою навели і автори навчального посібника Конституційне право України О. В. Совгиря та Н. Г. Шукліна: «Недосконалість у класифікації міст, відсутність чітких критеріїв для утворення районів, а також віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ, міст, порядку утворення районів у містах» .
Директор Науково-дослідного інституту геодезії та картографії Юрій Карпінський звернув увагу і на інші недоліки адміністративно-територіального устрою на обласному рівні. Так, він звернув увагу на те, що віддаль від геометричних центрів до обласних центрів Закарпатської, Волинської, Черкаської, Миколаївської, Харківської областей складає понад 65 км!
Він звернув увагу також і на такий парадокс: найбільшою компактністю в Україні відзначаються лише три регіони – Волинська, Харківська, Запорізька, але саме ці області характеризуються найбільшим неспівпадінням реального центру та геометричного.Також він відзначив, що найбільш незручна конфігурація Кіровоградської, Одеської, Черкаської областей та Автономної Республіки Крим. Витягнутість складної форми та ще при незадовільному розвитку транспортної мережі формує досить незручну периферійність (особливо віддалені південні райони Одеської області).
Крім цієї проблеми вчені вказують ще на одну – транспортна доступність залізницею до обласних центрів. Так, Ужгород, Миколаїв, Херсон не мають прямого залізничного сполучення із периферійними адміністративними районами .
М. Федчишин та В. Фронченко відзначили, що питання реформування адміністративно-територіального устрою стоїть гостро у зв’язку із змінами, що відбуваються у суспільному устрої, політичній і економічній системах, у сфері місцевого самоврядування тощо.
Інші вчені звертають увагу на те, що недоліком сучасного адміністративно-територіального устрою є і невідповідність статусу багатьох адміністративно-територіальних одиниць їх кадровому, ресурсному та організаційному потенціалу.
О.Г.Кучабський вважає, що реформування адміністративно-територіальної структури в сучасній Україні є принциповою проблемою. Від її успішного вирішення залежить ефективність функціонування та розвитку українського суспільства на тривалий період.
А от В.П.Новик доводить, що проблеми адміністративно-територіального устрою негативно впливають на вирішення питань соціально-економічного розвитку, державного управління, забезпечення відповідно до Конституції України та законів України гарантій місцевого самоврядування, здійснення передбачених законодавством повноважень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, забезпечення наповнення відповідних місцевих бюджетів, фінансове забезпечення надання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування повноцінних послуг населенню.
В іншій роботі В. П. Новик написав: „Аналіз соціально-економічного розвитку регіонів України останніх років дає підстави зробити висновок, що закріплена Конституцією України модель адміністративно-територіального устрою продемонструвала недостатню спроможність в умовах ринкової економіки результативно та ефективно впливати на процеси соціально-економічного і культурного розвитку територій, забезпечувати якісний рівень надання громадських послуг населенню, що відповідав би європейським стандартам”.
На це звертав увагу і академік НАН України Ю.С.Шемшученко: “Недосконалість адміністративно-територіального устрою негативно впливає на систему місцевого самоврядування та надання державних і громадських послуг”.
А.Б.Гетьман також відзначив: „Існуючий адміністративно-територіальний устрій гальмує становлення одного з основних інститутів європейської демократії – місцевого самоврядування”.
І.П.Сторожук теж звернув увагу, що без адміністративно-територіальної реформи є неконструктивним і неповним проведення реформування в сфері місцевого управління.
Натомість О.Г.Кучабський переконаний, що саме розвиток місцевого самоврядування має стати початком адміністративно-територіальної реформи.
І. М. Скуратович крім місцевого самоврядування звернув увагу і на регіони: „Адміністративно-територіальний устрій перекручений і не враховує сучасних потреб регіонів. Існуюча модель блокує самодостатній і ефективний розвиток регонів, тому не випадково більшості з них необхідні дотації з центру. Крім того, інтереси місцевих територіальних громад при цій системі враховані мінімально”.
Про неефективність централізації управління говорять і інші вчені. Вони стверджують, що централізація управління нині визнана світовою спільнотою одним з відчутних гальм на шляху розвитку людства.
Важко не погодитися і з точкою зору В.Малиновського: „Об’єктивні політико-економічні зміни спонукають до періодичного перегляду окремих аспектів територіального поблаштування будь-якої країни” .
Мабуть, найбільш красномовно про необхідність проведення реформи адміністративно-територіального устрою сказав М.І.Мельник: „Необхідність проведення в Україні адміністративно-територіальної реформи практично ні в кого не викликає сумнівів, що пояснюється неефективністю сучасної системи адміністративно-територіального устрою з точки зору реалізації соціально-економічних перетворень, фінансового розподілу коштів та надання якісних державних послуг громадянам України”.
Приблизно ж такої думки дотримуються і деякі інші вчені. Так, М. В. Пітник, Ю.І.Ганущак, Д.Шиманке, Х.Цимерманн пишуть, що якщо в 2004-2005 роках про реформу адміністративно-територіального устрою говорили лише спеціалісти, то тепер практично ні у кого з тих, хто причетний до державного управління, не залишається сумнівів, що упорядкування адміністративно-територіальних відносин не можна відкладати у довгий ящик. Вони також стверджують, що недоліки сучасного адміністративно-територіального устрою останнім часом стали настільки очевидними, що керівництво країни було змушене звернути на це увагу. Адже вони є досить серйозним гальмом на шляху просування ряду реформ – бюджетної, податкової, медичного страхування, державного управління, освіти. А Т. В. Корнєва вважає, що проведення адміністративно-територіальної реформи є питанням національної безпеки .
Про те, що для абсолютної більшості експертів проведення адміністративно-територіальної реформи є актуальним завданням (85,7%) свідчить і аналіз результатів експертного опитування щодо адміністративно-територіальної реформи, проведеного в липні-серпні 2009 року Центром політичних досліджень. А І.П.Бегей взагалі дійшов висновку, що в українському суспільстві є розуміння того, що нинішня модель адміністративного управління та територіального устрою себе вичерпала і без її реформування сподіватися на поліпшення ситуації у громадах навряд чи можливо .
Т.О.Кулик та Л.Г.Юрковська абсолютно закономірно звертають увагу на те, що адміністративно-територіальний устрій був адаптований до командно-адміністративної системи управління . Проаналізувавши сучасний адміністративно-територіальний устрій України В. В. Мамонова дійшла висновку, що свого часу в його основу був покладений принцип централізації управління територіальними одиницями, притаманний розпорядницьким методам .
В. Малиновський також звернув увагу, на те, що стало цілком очевидним, що провести демократичні перетворення, спираючись на територіальну організацію влади, підлаштовану до командно-адміністративної системи неможливо.
Про те, що недоліки сучасного адміністративно-територіального устрою є серйозною перешкодою на шляху просування реформ – бюджетної, податкової, медичного страхування, державного управління, освіти. Мова йшла і у пояснювальній записці до проекту Закону України “Про концепцію реформи адміністративно-територіального устрою України”.
Ю. Молодожон, публікуючи свою роботу в 2010 році зауважила: “Сьогодні вже в суспільстві начебто стихли дебати щодо запропонованих підходів реформування територіального устрою країни, але очевидним є той факт, що без реформування системи територіальної організації влади, системи територіального устрою жодні заяви політиків про покращення умов життя населення не будуть реалізовані.
З тим, що питання оптимізації адміністративно-територіального поділу України на сьогодні є вельми актуальними погоджується і О. Д. Лазор.
А.Б.Гетьман переконаний, що вдосконалення адміністративно-територіального устрою шляхом реформування та прийняття нового законодавства є однією з важливих існуючих проблем.
На думку І.Кресіної, запровадження адміністративно-територіальної реформи дає змогу вирішити такі принципові для розвитку всієї політичної та управлінської системи завдання, як: 1) впорядкування адміністративно-територіальних одиниць, здійснення їх уніфікації та систематизації; 2) підвищення ефективності використання бюджетних коштів з одночасним стимулюванням зростання дохідної частини місцевих бюджетів; 3. поліпшення якості та доступності соціальних послуг населенню; 4) призупинення деградації сільської поселенської мережі, зменшення соціокультурної різниці між містом та селом; 5) вирішення таких інфраструктурних проблем, як транспортне сполучення, вивіз та утилізація сміття, водопостачання, утримання та ремонт доріг; 6) створення просторової основи регіонального розвитку; 7) поліпшення просторового планування розвитку територій; 8) поліпшення передумов для пожвавлення залучення інвестицій; 9) поліпшення управління земельними ресурсами, зниження корупційної вразливості операцій із землею; 10) вдосконалення системи управління територіями .
Однак, за оцінками експертів, проведення реформи адміністративно-територіального устрою є справа вельми коштовна. За їх оцінками бюджетні витрати на її проведення мають складати не менше, ніж 7 мільярдів гривень. Власне, ця сума зумовлюється роботою по розмежуванню територій, створенням нових комунікаційних мереж, будівництвом додаткових доріг, шкіл, лікарень, частково капітального будівництва.
А О.Ю.Лялюк стверджує, що на проведення реформи взагалі потрібно буде приблизно 10-12 мільярдів доларів! Натомість Я. В. Верменич вважає, що і цієї суми буде замало з огляду на те, що Польщі на проведення такої реформи один лише Євросоюз надав 12 млрд. євро .
Таким чином, можна дійти до висновку, що в нинішніх економічних умовах розпочинати реформу адміністративно-територіального устрою не варто. Однак потрібно працювати над концептуальними засадами цього процесу. І, в першу чергу, над реформою на рівні громад.